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别再吃‘不会维权’的亏!最高法手把手教你行政复议与行政诉讼(实务问答收藏版)

行政复议与行政诉讼实务问答四、处理方式问题(十六)行政复议与行政诉讼如何衔接适用?【解答】行政复议和行政诉讼作为法定救济

行政复议与行政诉讼实务问答

四、处理方式问题

(十六)行政复议与行政诉讼如何衔接适用?

【解答】

行政复议和行政诉讼作为法定救济途径,不是并行关系,而是相互衔接的关系,换言之,若已选择先复议后诉讼的救济方式,则应当等待复议机关作出决定,对该决定不服的,再提起行政诉讼;若优先选择诉讼的救济方式,根据司法最终原则,则相对人不能再选择复议救济程序。根据《行诉解释》第133条的规定,行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

也就是说,原行政行为经复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的,作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告,由于复议机关对原行政行为并未进行实质审查,法院不能对原行政行为和以复议申请不符合受理条件为由驳回的复议决定一并进行审理,

因为,如果相对人同时起诉原行政行为和以不符合受理条件为由驳回的复议决定,在法院判决撤销复议决定的情况下,则存在复议机关启动程序对原行政行为进行审查的情形,这种情形的实质就是法院和复议机关对原行政行为同时进行审查,违反法律规定的关于复议和诉讼相互衔接的制度设计。

因此,相对人选择起诉该复议决定,由人民法院裁决是否应当责令复议机关启动复议程序对原行政行为进行实质审查,或选择起诉原行政行为,由人民法院审查原行政行为的合法性,而不能既起诉以不符合受理条件为由作出的驳回复议申请决定,又起诉原行政行为。

综上所述,复议与诉讼相互衔接的制度设计,既充分保障了行政相对人的合法权益,也有效避免了两种救济途径之间重复审查和结果上的相互矛盾。

当事人既已选择直接起诉原行政行为的救济途径,也就意味着申请人同时丧失了以不属于复议受理条件为由作出的驳回复议申请的行政诉讼权。

复议和诉讼相互衔接的救济制度具有法定性,当事人不能通过分别起诉、分别立案的方式予以排除适用。[(2018)最高法行申6714号]

(十七)关于复议不予受理和程序性驳回复议申请的案件,当事人诉至法院后,不同法院的处理并不一致,有进入实体审理复议决定的,更多的是认定复议决定对当事人权利义务不产生实际影响、不符合起诉条件而裁定驳回起诉。如何统一处理这类问题?(法答网问题)

【案例】

刘某因公房买售与同济大学产生纠纷,信访无果后向上海市教委申诉,教委作出处理决定。二人就该决定向黄浦区法院起诉,被以不属于行政诉讼受案范围裁定不予立案。

之后,刘某又就申诉处理决定向上海市政府申请行政复议,上海市政府作出驳回行政复议申请决定书。刘某不服,提起本案诉讼。一、二审法院裁定驳回起诉。

刘某向最高人民法院申请再审。最高法经审查认为,上海市教委的申诉处理决定属于信访申诉答复,不属于行政复议和行政诉讼受案范围。

对于此类明显不属于行政复议范围的信访事项,行政复议机关作出驳回复议申请决定,人民法院综合相关事实直接裁定驳回起诉并无不当。[(2019)最高法行申584号]

【解答】

《行政复议法》第30条第1款规定了应当受理行政复议申请的7个条件,即主体适格、有利害关系、请求和理由具体、未超期、法定复议范围、管辖适格和非重复申请,应当同时具备。

不予受理决定主要源于《行政复议法》第30条第2款的规定,即“对不符合前款规定的行政复议申请,行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由;不属于本机关管辖的,还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关”。

可见,不予受理决定的适用空间主要针对不符合上述7种受理条件而确立。程序决定主要源于《行政复议法》第33条的规定,即“行政复议机关受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的,应当决定驳回申请并说明理由”。

可见,对于复议机关已经受理的案件,如果发现不符合上述7种受理条件,复议机关仍可作出程序决定。至于该程序驳决定与不予受理决定之间的关系,系内部补强和递进关系,而非纠错关系。

对于进入诉讼的两类决定的处理方式:

1.结合复议决定理由作出裁判。对复议机关作出两类决定的理由,如果与当事人直接提起诉讼后法院可能作出不予立案裁定或者驳回起诉裁定的理由存在明显竞合,也即复议机关、人民法院各自认为该事项不属于复议受理范围和诉讼受案范围时,对涉及两类决定的诉讼可采取裁驳的程序处理方式,主要考虑因素之一是体现各自“入门”审查关键性标准的对应性、趋同性(如法定受理范围、期限、重复申请或诉讼等);反之,当上述两种理由存在偏差且法院难以显而易见作出认定时,建议采取判驳的实体处理方式更为稳妥。

2.区别对待两类决定。

(1)对不予受理决定,人民法院不宜作实体审查。如果发现复议机关认定错误,通常建议判决撤销该决定,同时责令复议机关依法受理;同时,如果认为该决定正确,建议裁驳,一般不宜作出不予立案裁定。对于程序决定,人民法院一般不作实体审查。

(2)对于该决定本身,基于复议审理强度、审查理由之差异,可程序裁驳或者实体判驳。而对于原行政行为,无论当事人是否一并提出审查请求,一审法官不宜再作处理;如果一审法官未加注意,列为“双被告”对实体问题作出判决,在二审或者再审审查阶段,建议法官可酌情作如下处理:一是如果属于复议前置事项,则必须作出改判,避免对实体问题作出处理。

二是如果并非复议前置事项,一审法院已经作出实体处理且结果正确,二审法院不一定改判,可指出一审存在的程序问题并维持一审判决结果;如果二审法院认为一审实体处理错误,可以在指出程序问题的同时一并改判实体事项。当然,如果在上述情形下,上级法院仅指出程序问题、以实体问题不宜处理为由裁定发回重审或者指令再审,法律上仍然能够成立。(王晓滨:《关于复议申请的两类程序性决定的司法应对》载于《中国应用法学》2025年第2期)

3.对明显不符合行政复议范围的争议,即使经过行政复议,也不属于行政诉讼受案范围。对明显不符合行政复议范围的复议申请,行政机关可以在口头释明后作存档处理,也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围;当事人因此而提起行政诉讼的,不属于行政诉讼受案范围,人民法院可径行裁定不予立案。[(2017)最高法行申236号]

(十八)复议机关“改变原行政行为认定的主要事实但未改变处理结果”或者“以原行政行为程序违法为由确认违法的”复议维持双被告案件中,法院如何裁判?

【案例】

2017年8月30日,焦某投诉某出租汽车公司,要求其补缴2006年5月至2007年2月和2011年7月至2011年9月的社会保险费。

10月26日,北京市东城区社保基金管理中心作出责缴通知书,要求公司5个工作日内缴清欠缴费用及滞纳金。

12月25日,公司向北京市东城区人社局复议,要求撤销该通知书。

2018年2月14日,人社局作出复议决定,修正基本医疗保险欠缴时间和滞纳金起算时间,但认为是文书瑕疵,维持责缴通知书。

公司认为若按责缴通知书缴费损失重大,遂起诉,请求撤销责缴通知和复议决定。法院经审理认为,行政复议有监督和化解争议功能,复议行为与原行政行为外部效力具有一体性。

本案中,复议决定修正了责缴通知书瑕疵,虽公司诉求是撤销二者,但目的是排除其共同法律效果。

依据原行政行为与行政复议行为一体性原则,本案审查对象是复议决定体现出的合法性。因复议决定对原行政行为实体内容修正全面正确合法,且二者程序均合法,所以判决驳回公司全部诉讼请求。

(人民法院案例库案例:某出租汽车公司诉北京市东城区社保基金管理中心社保稽核行为及北京市东城区人社局行政复议案)

【解答】

1.复议机关改变原行政行为认定的主要事实但未改变处理结果的复议维持双被告案件中。以复议决定形式体现出来的原行政行即为该类型案件的实体审理对象。

复议机关可以在复议过程中根据自己调查的事实和对法律适用的理解,对原行政行为进行瑕疵修正。

人民法院应将经复议机关改变后的事实、证据和规范依据统一到原行政行为之中去审查,即将复议维持决定与原行政行为作为一个整体来认识和把握,复议决定对于事实、证据和适用规范性依据的改变,已经成为原行政行为合法性的一部分。

被诉复议决定修正和补充了原行政行为不当之处后,不需再撤销原行政行为。在原行政行为和复议维持决定程序均合法的前提下,应一并判决驳回原告的诉讼请求。

2.复议决定以原行政行为程序违法为由确认违法的复议维持双被告案件中。原行政行为程序违法问题能否被复议行为完全修正或充分治愈,是该类案件审理过程中的重要考量因素。

3.在“行政一体性原则”和“复议解决行政争议主渠道”价值功能统领之下,基于部分行政程序瑕疵的“修正容许性”和复议活动的“准司法性”,对于可完全修正的程序违法,如原行政程序未经听证但复议程序中给予了听证权利,或者虽无法修正但复议决定予以正确负面评价的程序轻微违法,如复议决定虽无法修正原行政行为处理期限、送达程序的轻微违法但正确确认超期、送达违法的,人民法院均应给予充分肯定,如被诉行为无其他违法问题,应一并判决驳回原告的诉讼请求。

(十九)行政复议中利益相对的双方当事人均提出异议时,是否适用禁止不利变更原则?

【案例】

肖某某及其女与王某发生纠纷。辽阳市宏伟区公安分局依据与肖某某之女等有利害关系人的询问笔录,认定王某有向肖某某扔石头等行为,对王某作出拘留8日并罚款300元的行政处罚决定。

肖某某不服行政处罚决定,向辽阳市政府申请行政复议。王某作为行政复议程序中的第三人述称其系孕妇,未打伤肖某某,将追究肖某某作伪证等责任。

辽阳市政府经复议认为,行政处罚决定依据事实不清、证据不足,决定撤销行政处罚决定。肖某某不服提起诉讼,请求撤销复议决定。

最高法经审查认为,肖某某因不服宏伟分局对王某所作的处罚决定而申请复议,被处罚人王某系复议程序中的第三人。王某虽然并非复议申请人,但其在复议程序中明确主张未殴打肖某某、肖某某存在作伪证的情形,因此可以认定王某并不认可宏伟分局作出的行政处罚决定,且已提出申辩,符合默示申请撤销处罚决定的要件。

在此情形下,辽阳市政府经审理后,认为宏伟分局作出的处罚决定存在事实不清、证据不足,决定撤销行政处罚决定,并未违反禁止不利变更原则。遂驳回肖某某的再审申请。[(2019)最高法行申4324号]

【解答】

《行政复议法实施条例》第51条规定:“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内,不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”该条规定了行政复议禁止不利变更原则。因为复议申请人申请行政复议,是为了撤销对己不利的行政行为。如果行政复议机关在审查行政行为是否合法或适当的过程中,作出对复议申请人较原裁决更为不利的决定,那么就会违背复议申请人提起行政救济的本意。行政复议禁止不利变更原则体现了“申辩不加重”的本意,即要求行政复议机关不得因当事人申辩而加重处罚。但是行政复议禁止不利变更原则的适用也存在例外情形。

在行政处罚案件中,排除禁止不利变更原则的适用包括但不限于以下情形:

一是被侵害人及被处罚人同为复议申请人。此类情形中被侵害人、被处罚人会明示请求撤销处罚决定;

二是被侵害人或被处罚人申请了行政复议,另一方作为第三人在复议程序中存在有意识地默示申请撤销处罚决定的行为。

因此,存在利益相对的双方当事人(如被侵害人、被处罚人)时,如果一方申请行政复议,利益相对方虽未申请复议,但其作为第三人亦在行政复议程序中对行政行为提出异议的,此种情形不适用禁止不利变更原则。

附:殴打他人行政处罚案件中,受害人申请行政复议,被处罚人在复议过程中对行政处罚决定提出异议时,如何理解适用《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款有关禁止不利变更原则的规定?(法答网答疑)答疑意见:《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款规定:“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定,但是第三人提出相反请求的除外。”该条规定的禁止不利变更原则,旨在保障申请人的行政复议救济权;如果允许复议机关对申请人作出不利的变更决定,则会导致申请人不敢行使救济权,有悖立法目的。

但是,无条件适用禁止不利变更原则,也可能导致对违法行政行为的不当维持。因此,有必要对禁止不利变更原则的适用作出限定。

第一,禁止不利变更原则一般不适用于申请人与第三人均对行政行为提出异议的情形。比如被处罚人作为第三人参加行政复议时,仍可提出行政处罚过重等异议,一方面可以与申请人形成抗衡,防止其滥用复议申请权,另一方面更有利于对行政行为合法性的全面审查,以实质性化解行政争议。

第二,禁止不利变更原则不适用于无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”无效的行政行为自始没有公定力,无适用禁止不利变更原则的必要。

第三,行政行为被复议决定撤销后,行政机关重新作出行政行为时一般应适用禁止不利变更原则。但以下情形例外:

一是原行政行为适用法律错误;

二是行政机关重新作出行政行为的事实基础与原行政行为不同。

(二十)复议机关作出复议决定时应履行何种程度的说明理由义务?(《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要(第一辑)》)

【案例】

2006年1月16日,H省国土厅向丙公司颁发《采矿许可证》,开采矿种为“锡矿、钨、砷”,之后矿山与Z集团合作成立乙公司,

2010年11月和2011年10月,乙公司在某部办理了采矿许可延续登记手续,采矿证的有效期为2011年10月7日"至2012年10月7日。

2006年3月24日,B市国土局颁发《采矿许可证》,开采矿种为“铅矿、锌、银”,有效期限为2006年4月至2011年3月,之后矿山登记成立甲公司作为新的采矿权人;经延续和变更登记,甲公司采矿证的有效期为2011年9月1日至2014年9月1日。

因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问题,乙公司于2012年11月向某部申请行政复议,请求撤销甲公司取得的《采矿许可证》。

2014年7月14日,某部作出行政复议决定,撤销H省国土厅向甲公司颁发的《采矿许可证》。甲公司不服提起行政诉讼。

【解答】

行政机关行使自由裁量权,应当在行政决定中说明理由。行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决,也是行使上级行政机关专业判断权的行政行为,人民法院对行政复议决定的判断、裁量及理由说明,应当给予充分尊重。与此相对应,行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明行为作出的理由,以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实,综合衡量了与案情相关的全部因素,而非轻率或者武断地作出决定。复议机关对违法的行政行为,可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。

因此,复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类,权衡撤销对法律秩序的维护与对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素。

在对重叠问题有多种处理方式、有多种复议决定结论可供选择的情况下,复议机关未履行充分说明理由义务,也未提供有关撤销的必要性和紧迫性的相应证据,依法应予纠正。

(二十一)行政复议决定结论正确但适用法律错误的,人民法院应如何处理?(《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要(第一辑)》)

【案例】

甲市人民政府申请所在地省人民政府办理案涉土地的征收手续后,经该省人民政府批准,该省国土资源厅下达了批准征地函。

因刘某等人的宅基地在征收范围内,故以省人民政府未依法履行审查义务,违反法定程序为由,就省人民政府作出的征地批复提出行政复议申请。

省人民政府受理后审查认为,其行政复议申请超过法定期限,批准征地函不对当事人权利义务产生实际影响,遂作出驳回行政复议申请决定。刘某等人不服,提起行政诉讼。

【解答】

行政复议决定结论正确,但适用法律错误的,应当依法判决确认行政复议决定违法,保留法律效力。一、二审错误判决驳回原告诉讼请求。当事人申请再审的,考虑再审纠错功能及实质化解行政争议需要,不宜进入再审。

(二十二)在复议决定维持原行政行为的情况下,当事人应当以原行政机关为被告还是以复议机关为被告提起行政赔偿诉讼?

【解答】

《国家赔偿法》第8条规定:“经复议机关复议的,最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关,但复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”在复议决定维持原行政行为的情况下,对当事人合法权益造成实质侵害的应当是原行政行为,复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定而已。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担,也就无法发生加重当事人损害的情形。

因此,《行诉解释》第10条第5款规定,即使在行政诉讼法修改之后,复议机关因维持原行政行为而成为共同被告的情况下,赔偿义务机关的确定仍然应当依照《国家赔偿法》第8条的规定精神执行。

亦即:“原行政行为被撤销,确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的机关承担赔偿责任;因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。”当事人应以原行政机关为被告提起行政赔偿诉讼,其以复议机关为被告提出行政赔偿请求没有法律依据,人民法院在依法告知当事人变更被告其不同意变更的情况下裁定驳回其起诉,并无不当。[(2016)最高法行赔申340号]

(二十三)法院在撤销复议决定的同时,如何有效作出裁判?

【解答】

法院判决撤销复议决定的同时应确保判决到位。法院判决撤销复议决定时,可以根据案件情况决定是否责令复议机关重新作出复议决定或对原行政行为效力进行确认,此为法院自由裁量空间。但不可否认,法院仅判决撤销复议决定,若复议机关此后不再履行复议职责,必然导致行政法律关系的不确定状态,引发新的争议、循环诉讼。

本着实质化解行政争议的原则,法院应当尽量判决到位,以消除新争议产生的可能性。[(2020)最高法行申278号]《行诉解释》第89条规定,复议决定改变原行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。根据该条规定,在满足撤销复议决定法定条件的情形下,如果原行政行为认定事实清楚,主要证据充分,适用法律法规正确,程序合法的,应当在判决撤销复议决定的同时,一并判决恢复原行政行为的法律效力,不应再判决责令复议机关重新作出复议决定。(2019)最高法行再26号案中,最高法认为,一、二审法院认定武宣县政府4号土地权属处理决定正确,36号复议决定不当,在判决撤销来宾市政府36号复议决定同时,却责令来宾市政府重新作出行政复议决定,这么处理,又将本应恢复稳定的法律关系再次置于不确定状态,有违诉讼经济的处理原则,与上述司法解释的精神亦相违背。

为了实质性化解行政争议,有效节约行政司法资源,减轻当事人诉累,一、二审法院应当在判决撤销36号复议决定的同时,一并判决恢复4号处理决定的法律效力,而非判令来宾市政府重做复议决定。

(二十四)复议机关在审查原行政行为时,能否对民事合同的效力直接作出认定?

【案例】

王某与李某夫妻的房屋土地被征收后,获回建地安置。2007年王某将回建地转让给张某,2012年贵港市政府批复将该宗地划拨给张某。李某以转让无效为由申请复查,相关部门暂停登记。

2015年李某向广西自治区政府申请行政复议,广西自治区政府以转让违法、贵港市政府越权为由撤销批复。

张某不服起诉,一、二审维持复议决定,张某申请再审。最高法经审查认为,广西自治区政府在无生效裁判认定转让协议无效时,直接认定协议违法,超越职权;应推定协议有效或中止程序,而非直接否定效力。遂判决撤销一、二审判决及广西区政府复议决定,责令其重新审查,实质化解争议。[(2019)最高法行再184号]

【解答】

合同当事人对转让合同的效力与应否履行发生争议的,一般应当通过提起民事诉讼或者申请仲裁机构仲裁认定,行政机关在审查过程中一般不宜对合同是否有效直接作出认定。在转让合同未经人民法院或者仲裁机构认定无效的情况下,行政机关可以推定合同有效,并以此为前提,审查判断土地使用权转让行为的合法性。如行政机关不对转让合同效力进行推定,也可以暂时中止复议程序,限期当事人在法定期限内先行通过提起民事诉讼或者申请仲裁的方式对合同效力进行认定。行政机关在未有生效民事裁判或仲裁裁决认定合同为无效的情况下,不是推定有效或者中止复议程序,而是径行作出合同无效的认定,超越复议职权。

(二十五)原行政行为被确认违法不撤销时,对复议维持决定如何判决?(《行政执法与行政审判》2023年第5期)

【案例】

2016年5月,楼某从钱某处租赁厂房用于经营,严某为向钱某讨要工程款,于2016年6月18日将楼某租赁厂房电闸上的三根电线剪断,楼某发现后自行接好电线恢复通电。6月19日,严某将电闸外的螺丝拧松后准备剪电线时被发现,后楼某报警。7月6日,某县公安局经调查取证,作出不予行政处罚决定书。8月31日,楼某向某县政府申请行政复议,某县政府于10月28日作出复议决定,决定维持某县公安局的行政行为。楼某认为,某县公安局提供《受案回执》中报案人处“楼某”的签名并非其本人所签,程序违法,且某县公安局作出不予行政处罚决定事实认定不清、适用法律错误,遂以某县公安局和某县政府为被告提起行政诉讼。

【解答】

人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。因复议决定审查的对象为原行政行为,如果原行政行为被确认违法,复议决定实际上已无存在必要,故应判决撤销复议决定。

(二十六)对限期拆除决定和强制拆除决定提起复议期间是否停止执行?(《人民法院案例选》

2022年第3辑,青岛某公司诉青岛市市北区综合行政执法局行政强制执行案)关于原告对强制拆除决定进行复议和诉讼期间,行政机关实施强制拆除行为是否违法的问题。行政机关作出强制拆除决定后,即使当事人对强制拆除决定不服,申请复议或者提起行政诉讼,行政机关依然可以实施强制执行行为,并不违法。该问题的提出源于对《行政强制法》第四十四条的不同理解。该条规定,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。

据此,有人认为,在对《限期拆除决定》和《强制拆除决定》的复议和诉讼期间均应当停止执行。对此,《行政强制法》第四十四条中所称复议和诉讼的对象应当是指行政机关作出的限期拆除决定,而非强制拆除决定。

根据《行政强制法》的规定,行政机关对于认定的违法建筑应当依法作出限期拆除决定,该限期拆除决定属于一个具有可执行性的行政决定,当事人不服提起行政复议或行政诉讼的,因建筑物的拆除具有不可逆性,为防止有争议的建筑物被错误拆除会损害当事人的合法权益,故应当停止强制执行,待行政复议或行政诉讼确认限期拆除决定合法有效后,当事人仍未按照限期拆除决定确定的期限自动履行的,行政机关履行催告程序后,可以作出强制拆除决定,对强制拆除决定仍然不服提起复议或诉讼的,不停止执行。

如果允许当事人对限期拆除决定和强制拆除决定接连提起复议或诉讼,期间均停止执行,违建的拆除期限将会大大延长,既降低了行政效率,也可能损害公共利益。

本案中,被告作出限期拆除决定书后,原告在法定期限内既未提起行政复议也未提起行政诉讼,被告到期后实施强制执行,虽然强制执行决定仍在诉讼期限内,但并不违法。

(二十七)复议机关受理不符合申请条件的复议申请并作出复议决定,法院如何处理?

【解答】

1.行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则,应当受到法律规定的申请条件的约束,其效力应当接受司法审查。复议机关受理不符合申请条件的复议申请并作出相应复议决定的行为,不符合法律规定。当然,对此情况也要进行区分并作出不同的处理。

如果复议机关对于不符合申请条件的复议申请予以受理,并作出维持原行政行为的复议决定,实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为,对申请人的权利义务不会产生实际影响。

申请人对复议决定提起行政诉讼,人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。如果复议机关受理不符合申请条件的复议申请后,认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化,或者出现了足以推翻原行政行为的新证据,进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为,此时属于行政机关自行纠错的行为,人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。当然,行政机关采用这种纠错方式必须做到足够的审慎。

2.自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生,尽早结束行政行为效力的不确定状态,维护行政法律关系的稳定,增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下,行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。

从严格依法行政的角度而言,对于所有有瑕疵的行政行为,都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑,基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量,行政机关应当采取足够审慎的态度,只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时,才采用撤销的方式进行纠错。

对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的,或者通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵,或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的,则应当考虑采取其他方式进行纠错。[(2019)最高法行再3号]

(二十八)复议机关不予受理复议申请如何救济?同时起诉不予受理复议决定和原行政行为的,法院如何处理?

【解答】

《行诉解释》第133条规定:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”这是因为,如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求,属于一种实体处理决定,在性质上与维持原行政行为并无不同;而以复议申请不符合受理条件为由驳回,在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回,既不属于维持原行政行为,亦不属于改变原行政行为,因为复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择,一是直接起诉原行政行为,

二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行,而应选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。

如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是,这样做还违反了司法最终原则。该原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。同时起诉不予受理复议决定和原行政行为的,受诉人民法院应当引导当事人起诉原行政行为。

对于不属于共同诉讼或一并诉讼的情形,人民法院亦应当依法释明,并可以引导当事人正当提起诉讼。当事人同时起诉不予受理复议决定和原行政行为的,受诉人民法院应当引导当事人起诉原行政行为。

因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为,并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。[(2019)最高法行申13691号]

(二十九)当事人能否就行政赔偿事项单独申请行政复议?赔偿请求人选择复议请求行政赔偿后,能否再选择诉讼途径请求行政赔偿?

【解答】

1.《行政复议法》第29条规定:“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求,行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的,在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时,应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”

行政复议法并未规定当事人可以就行政赔偿事项单独申请行政复议。据此,在行政复议程序中,公民、法人或者其他组织提出行政赔偿请求应一并提出,复议机关对行政行为合法性予以审查时一并对行政赔偿事项作出处理。[(2020)最高法行申528号]

2.根据《国家赔偿法》第9条第2款规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”

可见,除直接向赔偿义务机关提出赔偿请求外,赔偿请求人有权且只能在针对致害行为提起行政复议和行政诉讼之间选择其中一种途径一并请求行政赔偿。当赔偿请求人选择在申请行政复议时一并提出赔偿请求,复议机关对其提出的赔偿请求已作出生效决定。

赔偿义务机关应当按照行政复议决定的内容履行赔偿责任。对赔偿义务机关不履行行政复议决定确定的赔偿义务的,应根据《行政复议法》第32条、第37条的规定处理。在行政复议决定已经对赔偿请求人的赔偿请求作出处理的情况下,其又提起行政赔偿诉讼,不符合行政赔偿诉讼的受理条件。[(2018)最高法行赔申36号]

(三十)行政复议机关拒绝受理行政复议申请或者无正当理由逾期不予答复,法院如何裁判?

【解答】

行政复议是依申请的行政行为。

一方面,没有申请人的申请,行政复议就不会发生;另一方面,不是任何申请都必然产生受理与审查的法律效果。

行政复议机关应当对行政复议申请是否符合法律规定进行审查,并对不符合法律规定的申请作出不予受理的决定。《行政诉讼法》第二十六条第三款规定:“起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”

这里所说的“复议机关不作为”,既包括受理之后逾期不作复议决定,也包括对复议申请不予受理;既包括书面决定不予受理的积极不作为,也包括对是否受理怠为处分的消极不作为。

但是,超出《行政复议法》第十七条第一款规定的“五日内”的审查期限,甚至超出《行政复议法》第三十一条第一款规定的“六十日内”的行政复议期限,行政复议机关仍对是否受理行政复议申请怠为处分,固然构成“复议机关不作为”,却非必然代表行政复议机关已经自动受理复议申请。

针对行政复议机关拒绝受理行政复议申请或者无正当理由逾期不予答复,原告可以仅请求人民法院判决行政复议机关受理其申请,也可以请求人民法院在判决行政复议机关受理其申请的同时一并判决行政复议机关作出复议决定。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国和行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定,如果“原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责”,

但是,该条还规定:“尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”这种判决方式被称作答复判决,相比于履行具体、特定的法定职责的判决,这种判决方式的标的内容尚不具体,之所以承认这种判决方式,主要是基于人民法院对行政机关的裁量权和首次判断权的尊重。[(2018)最高法行申9429号]

注:以上问答内容主要来源于最高人民法院裁判文书、典型案例、会议纪要、行政审判讲堂、法答网答疑以及人民法院案例库等,如有不当之处,欢迎批评指正!