文/谢逸枫
7月20日，财政部门数据显示，上半年国有土地使用权出让收入14271亿元（前5月11281亿元），同比下跌6.5%，（前5月11.9%），跌幅收窄5.4%，对比2021年同期的土地收入，意味着全国卖地收入跌破1.5万亿元，堪称暴跌。
上半年全国卖地收入1.4271万亿元（前5月11281亿元、前4月9340亿元），但是卖地收入占地方财税收入比例依然高，堪称一部史诗级最成功的土地财政学、经济学。土地是财富之母，是一个城市、一个国家的最大原始财富。
上半年全国一般公共预算收入11.5566万亿元，同比下降0.3%，一般公共预算支出14.1271万亿元，同比增长3.4%，意味着钱不够花，背后是财政赤字规模从2021年的4.38万亿元已经上升到2025年的5.66万亿元，比2024年增加1.6万亿元。
税收被称为“经济晴雨表”，受工业品出厂价格指数(PPI）下行、经济下行、实体经济低迷、减税、房地产下降的因素影响，今年以来全国税收收入出现下滑。上半年全国税收收入9.2915万亿元，同比下降1.2%，低于上半年经济增速5.3%。
税收降幅持续缩窄，反映经济向稳向好。月度税收收入连续3个月同比保持增长，其中4月份增长1.9%，5月份增长0.6%，6月份增长1%。上半年主要税种增长平稳，国内增值税、国内消费税、个人所得税分别增长2.8%、1.7%、8%。
一般公共预算中由税收和非税收入组成。税收收入降幅持续缩窄的同时，非税收入增幅逐步回落，罚没收入出现下滑。上半年全国非税收入2.27万亿元，同比增长3.7%，增幅比一季度回落5.1%。其中5、6月非税收入分别下降2.2%、3.7%。
上半年全国非税收入中的国有资源资产有偿使用收入增长4.8%，主要是地方多渠道盘活资产，行政事业单位国有资产处置、出租、出借等收入增加带动。行政事业性收费收入增长1%，增幅比一季度回落4.5%。
罚没收入下降4.3%，降幅比一季度扩大2.9%。除了全国一般公共预算收入账本外，以卖地收入为主的政府性基金是政府重要财源。其中上半年地方政府卖地收入14271亿元，同比下降6.5%，降幅比前5个月收窄5.4%，说明降幅明显缩窄。
为了支撑广义财政支出稳经济，今年以来政府加快发债，弥补财政收入不足。数据显示，今年上半年共发行国债7.88万亿元，同比增加20547亿元，增长35.28%。全国发行新增地方政府专项债券2.16万亿元，同比增长45%。
数据显示，今年上半年政府债券净融资7.66万亿元，同比多4.32万亿元。在财政收入总体平稳增长，以及政府加快发债筹资支撑下，今年上半年财政支出保持一定力度，其中民生支出保障有力，成为支撑稳经济的关键。
中指数据显示，2025年上半年300城住宅用地供应面积同比下降18.6%，成交面积同比下降6.8%，土地出让金同比上涨24.5%，均溢价率10.3%，同比提升6.2%。300城出地出让金的增长，与整体同比下降，表明市场分化显著。
城市能级看，一二三线城市供应面积分别同比上涨14.4%、下降2.1%、下降24.6%，成交面积同比上涨17.6%、上涨15.7%、下降14.5%，土地出让金同比上涨47.3%、上涨36.5%、下降1.1%，平均溢价率为增长11.9%、14.3%、3.6%。
上半年TOP20城市出让金额占全国比重约66%（2024年全年占比为51%），明显提升。中指数据，今年上半年（截至6月25日），共有15个城市住宅用地出让金超百亿元，其中杭州、北京超过千亿元。
上半年TOP20城市出让金占全国比重为68%（2024年全年为51%），占比明显提升，市场分化加剧。共有19个城市宅地出让金超百亿元，均为核心一二线和2个三线城市，其中在公开市场中，上海、北京、杭州涉宅用地出让金均超千亿元。
截至6月末，杭州已累计成交68宗涉宅地块，总成交金额1161亿元，同比增长96%，已经接近其2024年全年的土地出让金额（2024年为1169亿元）。在公开市场，杭州涉宅地块成交金额位居全国首位，超过北京、上海等一线城市。
上半年北京住宅用地成交金额1006亿元，同比上涨37.3%。得益于多个核心稀缺地段地块、大体量地块、高总价地块，带动整体成交金额突破千亿大关。其中海淀树村地块以27.93%的溢价率创下新高，楼面价突破10万元/平方米大关。
上半年上海住宅用地共成交金额638亿元，上半年上海协议出让涉宅用地总成交金额超过800亿元，占比超过半数。如此算来，上海上半年住宅用地出让金超过1400亿元。例如5月徐汇东安新村第三宗地块以341.35亿元协议出让。
除南通、镇江（多为本土国企获取）外，其他均为核心一二线城市，其中杭州、北京涉宅用地出让金额均超过千亿元。城市群拿地金额来看，长三角位居四大城市群之首，京津冀排第二位、中西部、粤港澳大湾区分列第三和第四位。
CRIC数据显示，上半年300城经营性土地成交建筑面积2.5亿平方米，较2024年同期下跌8%，再度刷新2010年以来的上半年新低纪录。各月份成交规模均保持同比回落，毫无疑问，目前全国土地市场延续“缩量提质”趋势。
2025年上半年平均溢价率9.2%，同比增加4.8%。上半年3市超过千亿，上海、北京、杭州土地成交金额分别达到1273、1101和1077亿元，3城市总成交金额3451亿元，占300城总金额35%，高出上年同期10%，土地投资向高能级城市集中。
一线城市均进入土地成交金额TOP20榜，上海、北京、广州、深圳分列第1、2、7和13位。二三线入榜城市中，除成都和西安外，前15均来自沿海省份。核心热点城市表现突出，杭州、成都、上海、苏州、深圳平均溢价率均更高。
其一是上半年国有土地使用权出让收入14271亿元，同比下降6.5%，占到上半年全国一般公共预算收入11.5566万亿元的12.34%（前5月11.67%），而2020年46%、2021年42.97%、2022年32.81%、2023年26.75%、2024年22.16%。
2019年上半年-2024年上半年全国卖地收入分别为25829亿元、28129亿元、34436亿元、23622亿元、18687亿元、15263亿元，增速分别为同比下降0.8%、上涨5.2%、上涨22.4%、下降31.4%、下降20.9%、下降18.3%。
上半年全国卖地收入14271亿元，对比2021年同期全国卖地收入34436亿元，数据上来看，堪称卖地收入腰斩。值得注意的是同比下降6.5%，对比2022年-2024年同期分别31.4、20.9%、18.3%的跌幅，呈现收窄、改善的整体趋势。
2019年上半年-2021年上半年全国卖地收入突破破3万亿元后，2022年上半年首次跌破2.4万亿元，2023年-2024年上半年首次跌破1.6万亿元，意味着全国土地收入正式见顶，总体的跌幅正在逐步收窄、改善、好转的趋势。
按照上半年全国土地供应下降、去库存周期、土地出让金收入、房企资金状况四项指标来看，2025年上半年国有土地使用权出让收入占到上半年全国一般公共预算收入的比例将下降到12%、地方一般公共预算收入的比例下降到20%。
其二是上半年全国土地与房地产相关的税收收入9753亿元（前5月8113亿元前）。全国土地与房地产相关的税收收入2020年1.9694万亿元、2021年2.0793万亿元、2022年1.9216万亿元、2023年1.8538万亿元、2024年1.8537万亿元。
上半年全国土地与房地产相关的税收收入9753亿元占全国税收收入9.2915万亿元的10.49%。2020年13%、2021年12%、2022年11.53%、2023年8.74%、2024年10.59%。如包括房地产领域5项税收，占到全国总税收入的15%以上。
说明100块税收收入里面，房地产、建筑业的税收贡献15块钱，意味着全国土地与房地产相关的税收总收入占到全国财政收入、地方财政收入、全国税收、地方税收的比例更高，对财政贡献、地方收入更高。
前5月全国土地和房地产相关税收中，契税1949亿元，同比下降16.2%；房产税2315亿元，同比增长11%；城镇土地使用税1178亿元，同比增长5.1%；土地增值税2031亿元，同比下降16.8%；耕地占用税643亿元，同比增长0.1%。
其三是上半年全国卖地收入14271亿元，全国卖地收入2020年8.4142万亿元、2021年8.7051万亿元、2022年6.6854万亿元、2023年5.7996万亿元，2024年4.8699万亿元，说明卖地收入自2021年之后，连续4年保持下降的趋势。
上半年全国土地与房地产相关的税收收入9753亿元，2020年1.9694万亿元、2021年2.0793万亿元、2022年1.9216万亿元、2023年1.8538万亿元、2024年1.8537万亿元），土地与房地产相关五项税收收入自2021年之后，连续4年下降。
上半年全国房地产收入（全国卖地收入、土地与房地产相关五项税收收入）2.4024万亿元（前5月1.9394万亿元），2020年10.3836万亿元、2021年10.7844万亿元、2022年8.6070万亿元、2023年7.6531万亿元、2024年6.7236万亿元。
上半年全国卖地收入14271亿元，土地收入大跌，归根结底是土地供应紧缩、缺乏新项目投资意愿、房企在建项目开发和在售项目销售缓慢，缺乏现金流，因债务和融资的压力导致新增拿地面积和金额减少，以去库存为主。
尽管今年以来热点和核心城市爆发一波地王潮，出现高总价和高单价的地王。但是出现地王的数量和出现地王的城市数量有限，整体的土地供应下降和大部分城市土地市场低迷，无法为土地收入带来高收入。
其四是根据“土地依赖度”统计数据显示，即国有土地使用权出让收入除以地方一般公共预算收入。尽管2003年-2021年全国地方对土地财政依赖逐年增高，2021年后，出现连续3年下降后呈现上升。可以看出，地方对土地的依赖不减。
上半年全国房地产收入2.4024万亿元，占全国一般公共预算收入11.5566万亿元的20.28%（前5月20.28%，2020年56.77%、2021年53.24%、2022年42.25%、2023年35.30%、2024年30.60%，说明占全国一般公共预算收入仍高。
上半年全国房地产收入2.4024万亿元，占地方一般公共预算本级收入6.6977万亿元的35.86%（前5月35.1%），2020年103.7%、2021年97%、2022年79%、2023年65.2%、2024年56.3%，说明占地方一般公共预算本级收入比例仍高。
上半年全国房地产收入2.4024万亿元，占全国税收收入9.2915万亿元的25.85%（前5月24.50%、前4月24.93%），2020年67%、2021年50.39%、2022年51.65%、2023年42.25%、2024年38.42%，说明占全国税收收入比例仍高。
如五项房地产相关税收，十一项的税收收入约1.2万亿元，加上全国卖地收入的14271亿元，2025年上半年房地产总收入约2.5万亿元。2020年11.2142万亿元、2021年11.7051万亿元、2022年10万亿元、2023年9万亿元、2024年7万亿元。
房地产总收入（全国卖地收入、土地与房地产相关五项税收收入）看，分别占到全国财政收入、地方收入更高。除税收的财政之外，地方财政收入100块中，房地产贡献35元，意味着地方财政收入里面，房地产贡献非常大。
其五是土地拍卖的开始。1987年3月5日，深圳政府出文通知成立深圳市房地产改革领导小组，负责房地产改革统一管理与协调工作，5月出台深圳经济特区土体管理制度改革方案，决定采用公开拍卖、招标协议等办法出让土地使用权。
公开土地拍卖之前，深圳先通过协议和招标方式出让了两块土地，总地价分别为106万元、1705万元，均价分别为199.2元/平方米、367.8元/平方米。1987年12月1日下午两点多，深圳市政府开始中国深圳、内地第一次土地拍卖。
宗地编号为H409-4，位于罗湖布心路，深圳水库附近，用地面积近8588平方米，住宅用地。起拍价200万元，加价幅度5万元。价格一路飙升，拍卖到490万元时，只剩余深房和深华程开发公司，深圳经济特区房地产公司以525万摘下。
1987年深圳通过协议、招标、拍卖的方式，获得超过2336万元的土地出让费，等于1985年、1986年两年全部土地费用的收入。1988年4月12日，宪法修正案通过，其中规定任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
土地的使用权可以依照法律的规定转让。宪法修改后不到3个月，第一拍土地上就建成了东晓花园，总建筑面积1.56万平的商品住宅小区，采用国内罕见的围合式建筑，包括8栋7层的多层住宅，共154套，每平售价1650元，一小时就售罄。
其六是土地财政的依赖。归根结底是分税制，地方承担的支出大于收入。事实上，土地收入早就成为地方财政收入重要的来源。过去几年，实体经济不振，投资和消费待复苏，加上财税的免减，上交的比例大，影响地方财政收入。
土地财政源于1987年开始的土地有偿出让，发展于1994年的分税制改革带来的地方预算内缺口增大，爆发于1994年7月城市房地产管理法、1998年住房制度改革和2002年土地招拍挂制度，到2021年，是土地资产化最为迅猛的年代。
2014年全国土地出让收入达到创纪录的4.29万亿元，已经是1995年的100倍。土地有偿出让肇始于1987年的深圳，1994年是一个更重要的年份，一是分税制开始推行，缺钱的地-方-政-府有了卖地冲动，因为缺乏预算资金。
二是国家要求政-府要垄断土地一级市场，地-方-政-府逐渐成为土地出让的唯一卖家。两个因素相叠加，一个既想卖地，又能唯一卖地的实体出现了，“土地+财政”这才算是正式登上历史舞台，这就是土地财政来源。
土地有偿出让开始逐步推行，土地的资产变现大多数城市政府还是采用无偿划拨的方式供地。按照《中国土地年鉴1996》第60页提及，1995年全国通过出让方式提供用地43403公顷，出让用地占到非农业建设用地总量的25%。
就是说到了1995年，划拨用地总量依然是大头，招拍挂的比例占比小。1994年开始推行分税制，地方-政-府的税收和事权比例日益不相符，在缺少资金的地方政府眼中，土地这种商品的重要性开始更显现。
2000年前地方政府的土地出让收入一直较为平稳，年度收入大多在400亿元至600亿元之间。《中国土地年鉴1997》398页提及，从1987年到1995年底，全国30个省区市出让土地为15.65万公顷，收取土地出让金2148.5亿元。
土地使用权转让、出租、抵押日益活跃，土地市场初步形成，促进了土地资源的优化配置和社会经济的发展，土地资产效益在国民经济建设中发挥了重要作用。背后的动力，就是土地制度改革和土地招拍挂及房价上涨。
地方政府财力不足，是其向土地寻找收入的动因，而现行土地管理制度对于城市土地一级市场的垄断，则为地方政府依赖土地创造了条件。土地财政之所以再度成为话题焦点，是因为财政收入、卖地收入2022年以来持续下降。
其七是土地财政拐点。从1987年-1995年全国土地收入总额2148.5亿元，1995年土地出让收入是420亿元，1987年-2016年总额超过33万亿元。1999年至2016年，这18年土地出让收入总额超过31万亿元，年均1.7万亿元。
1999年-2009年，中国土地出让总收入已达6.9万亿元人民币。其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。统计数据显示，1999年-2008年，全国土地出让收入累计5.3万亿元人民币。而2009年土地出让总收入为1.59万亿元人民币。
1999年-2008年10年间，全国土地出让金累计总金额收入5.3万亿元，1999年至2011年，这13年是土地资产化最为迅猛的年代，土地出让金累计总金额收入12.75万亿元，几乎年均1万亿元，呈现井喷现象。
20世纪80年代末之后，土地市场在全国主要城市逐步建立。1992年至2003年，全国累计收到1万多亿元人民币的土地出让金。2004年土地出让方式发生重大变化，经营性土地以招标、拍卖、挂牌的方式出让。
由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，全国土地收入猛增。公开的统计数据显示，2006年全国土地出让收入达7000亿元人民币，2007年全国土地出让收入1.3万亿元人民币，2008年土地出让收入9600多亿元人民币。
财政部门的统计数据显示，1998年全国土地出让收入为507亿元，2021年增至8.7051万亿元，创土地收入历史新高。1998年-2024年，过去26年全国卖地收入累计总金额85.0107万亿元，年均卖地收入总金额3.2696万亿元。
自2005年-2009年，全国土地出让金额一直上涨。2005年全国土地出让收入为5500亿元至5900亿元，2006年达7000亿元，2007年为13000亿元，2008年9600亿元，同比下降2 0%。2009年15910亿元，同比增长63.4%。
自2010年至2017年，全国土地出让收入分别为2.7万亿元（增长70.4%）、33166亿元、28422亿元、41250亿元、42940亿元（增长3.2%）、32547亿元（下降21.4%）、37457亿元（增长15.1%）和52059亿元（增长40.7%）。
按照年份的土地出让金收入来看，2028年6.5096万亿元，同比增长25%，2019年7.2517万亿元，同比增长11.4%，2020年8.4142万亿元，同比增长15.9%，首次突破8万亿元大关，较2019年的7.2517万亿元增长1.2万亿元，堪称大爆发。
2021年突破8.7051万亿元，创下历史新高，同比增长3.5%。2022年迎来下降的拐点，连续4年下降。2022年6.6854万亿元，同比下降23.3%，2023年57996亿元，同比下降13.2%，2024年4.87万亿元，同比下降16%。